Skarga nadzwyczajna w kolizji ze skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem
rozmowa z red. Krzysztofem Sobczakiem
Prawo.pl (4 stycznia 2019 r.) – LINK
Wprowadzona niedawno instytucja skargi nadzwyczajnej może wyprzeć istniejącą od kilkunastu lat skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Podjęcie zabiegów i skierowanie do Sądu Najwyższego skargi nadzwyczajnej blokuje możliwość skorzystania z tego drugiego środka – twierdzi dr hab. Tadeusz Zembrzuski z Uniwersytetu Warszawskiego.
Krzysztof Sobczak: Niezadowolony z sądowego wyroku może go kwestionować na parę sposobów, w ramach regularnej procedury odwoławczej, ale także korzystając z jednego ze środków nadzwyczajnych. Tych ostatnich jest już całkiem dużo. Nie za dużo?
Tadeusz Zembrzuski: Rzeczywiście, obok zwyczajnych środków zaskarżenia od orzeczeń formalnie nieprawomocnych, mamy środki nadzwyczajne, które mogą być skierowane przeciwko prawomocnym rozstrzygnięciom sądów w sprawach cywilnych. Wprowadzona niedawno ustawą o Sądzie Najwyższym skarga nadzwyczajna jest środkiem procesowym, któremu możemy przypisać nadzwyczajny charakter. Dotychczas mieliśmy skargę kasacyjną, skargę o wznowienie postępowania, skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia oraz wniosek o unieważnienie prawomocnego orzeczenia, a zatem skarga nadzwyczajna jest już piątym tego typu instrumentem.
Jak ją można scharakteryzować w kontekście tych pozostałych środków?
Celem ustawodawcy było wprowadzenie, jak to ujęto, radykalnie innego środka kontroli orzeczeń sądowych, który ma przywracać ład prawny przez eliminowanie orzeczeń naruszających Konstytucję, rażąco naruszających prawo oraz oczywiście sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem. Nie mamy jednak do czynienia z nową konstrukcją prawa procesowego, choćby na wzór funkcjonującej w niektórych systemach prawnych kasacji w obronie prawa. W uzasadnieniu projektu ustawy o Sądzie Najwyższym wprost zaznaczono, że skarga nadzwyczajna czerpie z rewizji nadzwyczajnej, czyli z konstrukcji rodem z PRL, chociaż przywrócenie tego typu mechanizmów wymagało dostosowania ich do współczesnych uwarunkowań ustrojowych i procesowych.
Funkcjonująca w okresie PRL rewizja nadzwyczajna nie miała dobrej prasy. Z jakiegoś powodu została zlikwidowana.
To prawda, była krytykowana. Była tworem tzw. procesu socjalistycznego, który zakładał zbieżność interesów jednostki i państwa. Pozainstancyjny środek zaskarżenia umożliwiał obalanie prawomocnych orzeczeń w celu naprawienia krzywdy wyrządzonej przez uchybienia wymiaru sprawiedliwości. W praktyce instytucja ta nie zawsze była prawidłowo wykorzystywana, nieraz służyła pewnej polityce państwa, czyli kwestionowaniu niektórych wybranych wyroków. To było możliwe także z tego względu, że jedną z podstaw rewizji nadzwyczajnej było naruszenie interesów PRL. Odwoływanie się do instytucji wzorowanej na sowieckich rozwiązaniach procesowych jest być może tylko nieszczęśliwym zabiegiem. Oczywiście podstawy współczesnej skargi są inaczej sformułowane, ale również stwarzają ryzyko dla stabilności i trwałości orzeczeń sądowych, bowiem skarga nadzwyczajna jest środkiem o bardzo szerokim zakresie przedmiotowym i temporalnym. Mamy na względzie zapewnienie zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Wiele zależy od praktyki, od tego, jak ustawowe sformułowania będą interpretowane, jak również, w jaki sposób nowy środek będzie stosowany. W najbliższych miesiącach będziemy obserwować, czy w sposób znaczący wpłynie on na funkcjonowanie i obraz systemu środków zaskarżenia sprawach cywilnych, czy też będą to zmiany niewielkie.
Autorzy tego rozwiązania mieli świadomość, że to kolejny środek pozwalający na podważanie prawomocnych wyroków, ale twierdzili, że jest on konieczny, ponieważ te już istniejące nie zapewniają w dostatecznym stopniu społecznego zapotrzebowania na przywracanie poczucia sprawiedliwości. No i deklarowali, że jest to szukanie kompromisu pomiędzy dwoma potrzebami: stabilności orzeczeń i sprawiedliwości. No i że trzeba w tym szukać złotego środka.
Zawsze szukamy „złotego środka” i tylko powstaje pytanie, gdzie go uchwycimy. Dotychczasowy system środków prawnych w postępowaniu cywilnym już był rozbudowany, lecz autorzy ustawy rzeczywiście wskazywali na istnienie rzekomej luki, którą ten nowy środek ma wypełnić. Wprowadzanie nowych rozwiązań w systemie nadzwyczajnych środków zaskarżenia musi wywołać debatę o zagrożeniach dla stabilności systemu prawnego. Nowe rozwiązania bez wątpienia rewidują dotychczasowe rozumienie i postrzeganie kompromisu między stabilnością prawomocnych orzeczeń, a potrzebą naprawienia każdego błędnego orzeczenia. Pewność prawa wymaga szacunku dla zasady formalnej prawomocności orzeczeń oraz skutków powagi rzeczy osądzonej w sprawach cywilnych. Wszczęcie kolejnego etapu postępowania w sprawie, zwłaszcza po kilku latach, burzy pewien porządek budowany wokół konkretnych rozstrzygnięć, z których zazwyczaj co najmniej jedna ze stron nie jest w pełni usatysfakcjonowana.
Jeśli już doszliśmy do stosowania tego nowego środka, to jak teraz będzie – wszystkie te środki będą wykorzystywane równolegle? Czy może któryś z nich stanie się dominującym? Może ten najnowszy, bo jest nowy i jest ulubionym dzieckiem obecnej opcji rządzącej? A może będą się zwalczać?
System środków zaskarżenia powinien respektować zasadę wyłączności, tzn. w określonej sytuacji procesowej danej stronie powinien przysługiwać tylko jeden środek procesowy. Z ustawy o Sądzie Najwyższym wynika, że skarga nadzwyczajna powinna być wnoszona po wyczerpaniu innych środków. Ma zatem subsydiarny charakter. Wydaje się, że podstawowym środkiem zaskarżenia od prawomocnych orzeczeń sądu drugiej instancji pozostanie skarga kasacyjna. Rola skargi o wznowienie postępowania również nie powinna ulec zasadniczej zmianie. Wątpliwości i niejasności pojawiają się niestety na tle relacji nowej skargi do skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Powstaje pytanie, czy te środki prawne będą mogły koegzystować, czy też będą ze sobą kolidować.
Czyli zainteresowany będzie musiał wykazać, że wcześniej podjął próbę podważenia wyroku przy pomocy innych środków zaskarżenia?
Warunkiem dopuszczalności skargi nadzwyczajnej jest to, że kwestionowanego orzeczenia nie da się podważyć za pomocą innego obowiązującego instrumentu, na przykład skargi o wznowienie postępowania, czy skargi kasacyjnej. Odnosi się to jednak zarówno do sytuacji, w której strona wyczerpała dostępne środki zaskarżenia, jak i do orzeczeń, które uprawomocniły się w wyniku niewniesienia środka odwoławczego. Takie rozwiązanie dezawuuje założenie, że strona powinna prowadzić proces w poczuciu odpowiedzialności za własne działania. W skrajnych, oby nielicznych wypadkach, może ono skłaniać strony do świadomego rezygnowania z przysługujących środków prawnych na rzecz oczekiwania, że w ich sprawie zostanie sporządzona i wniesiona skarga nadzwyczajna.
Co zatem przemawia za tym, żeby obywatel niezadowolony z wyroku sądu najpierw skorzystał z któregoś z pozostałych środków zaskarżenia?
Należy zwrócić uwagę na sposób uregulowana legitymacji do wniesienia skargi nadzwyczajnej, gdyż zainteresowany obywatel jest pozbawiony możliwości wszczęcia tego postępowania. Takie uprawnienie zostało powierzone kilku podmiotom wymienionym w ustawie, przede wszystkim Prokuratorowi Generalnemu i Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Obywatel nie może zatem samodzielnie sporządzić ani wnieść skargi do Sądu Najwyższego, lecz może jedynie zwrócić się z odpowiednim wnioskiem czy też petycją do jednego z uprawnionych organów. A to oznacza, że to one będą decydować o tym, jakie skargi zostaną skierowane do Sądu Najwyższego. Praktyka pokaże, w jaki sposób to będzie realizowane, jak będzie wyglądała swoista selekcja skarg nadzwyczajnych już na etapie ich sporządzania.
Myśli pan, że będą się rwały do tego? To przecież dla tych organów dość kłopotliwy obowiązek.
Doświadczenia z okresu rewizji nadzwyczajnej były negatywne, a funkcjonowanie tego mechanizmu budziło wiele wątpliwości. Nie zawsze względy merytoryczne decydowały o kierowaniu rewizji nadzwyczajnej do Sądu Najwyższego. Odebranie obywatelowi inicjatywy procesowej z założenia jest kontrowersyjnym i antyobywatelskim rozwiązaniem. Oczywiście w tym wypadku powinniśmy zakładać dobrą wolę i spodziewać się kompetentnych decyzji po wszechstronnym przeanalizowaniu rozstrzygnięć, oceny formułowanych zastrzeżeń i oczekiwań co do powinności przeprowadzenia ponownego postępowania kontrolnego. Co ciekawe, sporządzenie i wniesienie skargi nadzwyczajnej nie jest uzależnione od pisma zawierającego prośbę o jej wniesienie, lecz może także nastąpić z urzędu. W nagłośnionych medialnie sprawach możemy wyobrazić sobie podejmowanie takich działań nawet w sytuacji, w której strony postępowania nie będą tym zainteresowane. One nie będą miały możliwości zablokowania takiej akcji.
Nie wróży pan wielkiej kariery tej nowej skardze?
Scenariusz funkcjonowania skargi nadzwyczajnej napisze praktyka, w tym zwłaszcza inicjowanie postępowania przez podmioty legitymowane. Zakres dopuszczalności tej instytucji umożliwia szeroką ingerencję i podważanie prawomocnych rozstrzygnięć. Kontrowersyjna jest zwłaszcza możliwość dokonywania weryfikacji ustaleń faktycznych przez Sąd Najwyższy, który przestaje w tym wypadku pełnić rolę sądu prawa. Oznacza to możliwość trzykrotnego badania podstawy faktycznej spraw cywilnych, co znacznie wykracza poza standardy przyjęte w europejskich systemach prawa procesowego. Multiplikacja etapów postępowania, w których następuje badanie i weryfikacja faktów, nie zagwarantuje bezbłędnego ustalenia i oceny okoliczności faktycznych, a bez wątpienia prowadzi do wydłużenia postępowania i sprzyja jego przewlekłości. Można mieć nadzieję, że zakres zastosowania skargi nadzwyczajnej w praktyce będzie ograniczony i odnosić się będzie wyłącznie do wypadków szczególnego oraz rażącego naruszenia prawa. Nie należy zatem zakładać, że nowy nadzwyczajny środek zaskarżenia zdestabilizuje system prawny w Polsce, choć wystąpienie pewnych zakłóceń wydaje się realne.
Wróćmy jeszcze do relacji pomiędzy skargą nadzwyczajną i tym istniejącymi wcześniej środkami zaskarżania orzeczeń. Spodziewa się pan kolizji między nimi?
Owszem, uwidoczniło się to już w praktyce. Pojawiły się wypowiedzi Sądu Najwyższego wskazujące na konsekwencje wprowadzenia skargi nadzwyczajnej z perspektywy niedopuszczalności skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, którą dotychczas strony mogły wnosić w sprawach niekasacyjnych. Co do zasady skarga ta nie prowadzi do obalenia prawomocnego orzeczenia, lecz umożliwia uzyskanie prejudykatu, dzięki któremu otwiera się ścieżka odszkodowawcza wobec Skarbu Państwa za niezgodne z prawem działanie. To była droga do realizacji konstytucyjnego prawa do naprawienia szkody, o czym stanowi art. 77 Konstytucji. Skarga uregulowana w art. 4241 i n. k.p.c. mogła i może być wnoszona tylko wtedy, gdy prawomocnego orzeczenia nie dało się podważyć przy pomocy innych środków. Do wymagań konstrukcyjnych tej skargi zalicza się wykazanie, że wzruszenie zaskarżonego wyroku w drodze innych środków prawnych nie było i nie jest możliwe (art. 4245 § 1 pkt 5 k.p.c.). Skarb Państwa powinien ponieść odpowiedzialność odszkodowawczą wówczas, gdy wykorzystano wszystkie możliwe środki, a prawomocne rozstrzygnięcie sądu rzeczywiście okazało się niezgodne z prawem.
A teraz pojawiła się dodatkowa możliwość podważenia wyroku w drodze skargi nadzwyczajnej?
Tak. W następstwie wprowadzenia skargi nadzwyczajnej wniesienie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia stało się co najmniej znacząco utrudnione. Możliwość złożenia skargi nadzwyczajnej w celu uchylenia kwestionowanego orzeczenia wiąże się z potencjalną możliwością jego wzruszenia, co rzutuje na dopuszczalność skargi funkcjonującej od kilkunastu lat w systemie środków prawnych. Innymi słowy, oczekiwane od strony wystąpienie z wnioskiem o złożenie skargi nadzwyczajnej automatycznie zamyka możliwość złożenia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. W toku prac legislacyjnych nad skargą nadzwyczajną, które, jak pamiętamy, były dość pospiesznie prowadzone, ustawodawca być może nie dostrzegł, że wykreował kolizję między tymi instytucjami.
Obywatel nie może od razu wnieść skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem, lecz powinien wystąpić na przykład do Prokuratora Generalnego o wniesienie skargi nadzwyczajnej i jeśli sprawa będzie tam czekać długo na decyzję, to w tym czasie nie może skorzystać z dotychczas dostępnego środka?
Tak, przy czym obywatel nie będzie miał pewności, czy skarga nadzwyczajna rzeczywiście zostanie złożona, ponieważ nie ma legitymacji do jej wniesienia, jak również nie ma realnego wpływu na działania uprawnionych organów. Dostrzeżono to w postanowieniach Sądu Najwyższego, w których odrzucono skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Zmiana polega na tym, że w celu uczynienia zadość wymaganiom konstrukcyjnym skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia skarżący ma obowiązek wykazać, że wzruszenie zaskarżonego wyroku nie jest możliwe nie tylko w wyniku wniesienia skargi kasacyjnej oraz skargi o wznowienie postępowania, lecz także w wyniku nowej skargi nadzwyczajnej. Trafnie zwrócono uwagę na obowiązek skarżącego wykazania nie tylko tego, że złożył on wniosek o wniesienie skargi nadzwyczajnej do uprawnionego organu, lecz także, iż nie został on uwzględniony.
Czy podjęcie działań związanych ze nową skargą wstrzymuje termin do wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia?
Termin do wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wynosi dwa lata od wydania prawomocnego orzeczenia, a stan potencjalnej możliwości obalenia orzeczenia w drodze skargi nadzwyczajnej co do zasady wynosi aż pięć lat. Paradoks polega na tym, że w czasie, w którym obywatel będzie oczekiwał na rozpoznanie wniosku o złożenie skargi nadzwyczajnej, może upłynąć dwuletni i nieprzywracalny termin na wniesienie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Skorzystanie z nowego narzędzia, obligatoryjne z perspektywy dopuszczalności skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, ogranicza, a może nawet pozbawia stronę możliwości skorzystania z dotychczasowego instrumentu służącego uzyskaniu odszkodowania od Skarbu Państwa.
Więcej na ten temat w artykułach dr. hab. Tadeusza Zembrzuskiego, które ukażą się w lutowym numerze miesięcznika „Przegląd Sądowy” oraz w marcu w AJEE Journal.